Игорь Манылов  о новациях Главгосэкспертизы России

С 2018 года в стране реализуется масштабный информационный проект – создается государственная информационная система Единый государственный реестр экспертных заключений (ЕГРЗ). Об этом и процессе совершенствования процедур государственной экспертизы и правил технического регулирования рассказал Игорь Манылов, начальник Главгосэкспертизы России. 

В настоящее время идет активный процесс консолидации экспертного сообщества. Что такое ЕГРЗ? Как институт строительной экспертизы будет работать? Что нужно учитывать при подготовке проектной документации? И, наконец, как нововведения отразятся на сроках согласования проектов и их качестве? Эти и другие вопросы были заданы «Первым национальным» Игорю Евгеньевичу Манылову.

– Игорь Евгеньевич, как бы вы определили роль государственной экспертизы сегодня и какой она должна быть с учетом требований современных реалий? 

– Институт государственной экспертизы – один из системообразующих элементов строительного комплекса, и цель его деятельности обусловлена смыслом тех задач, которые возложены на государственных экспертов. Этот список может меняться, но главные зоны нашей ответственности остаются прежними: безопасность и надежность возводимых объектов, минимизация ущерба окружающей среде в процессе возведения и эксплуатации объектов, экспертизу которых мы проводим. Именно в нашей сфере ответственности находится  вопрос обеспечения эффективности инвестиций в капитальные вложения. Поэтому одним из главных направлений работы сегодня становится совершенствование механизма принятия решений о направлении инвестиций.

Пока еще есть специалисты, которые считают, что основная обязанность экспертов заключается только в оценке соответствия проектных решений требованиям технических регламентов и иным установленным требованиям.

– Это не так?

– Такая задача действительно стоит перед каждым экспертом. Да, нормоконтроль должен быть: каждый проект должен соответствовать всем требованиям, установленным действующим законодательством, однако полагать, будто содержание нашей работы сводится исключительно к нормоконтролю, значит, по сути, подменять понятия. Государственная экспертиза располагает удивительным капиталом – самым крупным в стране сообществом наиболее профессиональных экспертов, и ограничение сферы их деятельности строго контрольными функциями было бы нерационально. 

Именно эксперты могут оценить, насколько оптимальны представленные в проекте принципиальные решения, соответствуют ли они этапу развития инженерной мысли, насколько экономически оправдан выбор того или иного инструментария, технологий и материалов. Но для понимания и принятия необходимости расширения сферы деятельности экспертов требуется фундаментальное изменение восприятия роли экспертизы как самим экспертным сообществом, так и остальными участниками инвестиционного процесса.

В этом случае становится очевидным еще одно перспективное направление работы – сейчас в институте госэкспертизы фактически отсутствует налаженная система передачи опыта и накопленных знаний. Ошибки в проектной документации переходят из одного проекта в другой, становясь типичными, как если бы исполнители не проводили аналитической работы по итогам устранения замечаний экспертов. При этом знания экспертов, их опыт и понимание доходят до проектировщиков только при помощи этого одного канала коммуникации – посредством направления замечаний по итогам рассмотрения конкретных проектов. Необходимо создать доступ к базе знаний экспертов: формировать центры компетенций и проводить просветительскую работу. И такая работа уже начата.

Фактически сейчас мы приступаем к рассмотрению проекта, когда основные параметры будущего объекта капитального строительства уже определены, и любые серьезное ошибки и просчеты, обнаруженные экспертизой и требующие исправления, означают потерю значительного количества времени и ресурсов, а для федерального бюджета, если финансирование объекта осуществляется за государственный счет, заморозку выделенных средств. И это только часть проблемы.

При сохранении существующего алгоритма взаимодействия проектировщиков, экспертизы и строителей, практически, не осуществляется профессиональная экспертная оценка исходных данных, используемых проектировщиками, не получает экспертной оценки само задание на проектирование. То есть, экспертиза полностью выключена из процесса именно на той стадии, когда коррекция проекта могла бы производиться с наименьшими потерями времени, сил и материальных ресурсов. К сожалению, на стадии, когда определяются основные параметры инвестиционного решения, эксперты остаются в стороне. В итоге потом (и такое бывает нередко), когда в представленном проекте будут выявлены нарушения, работа по их устранению повлечет за собой невозможность реализации проекта в соответствии с инвестиционным решением. Изменив этот алгоритм, мы сможем сделать огромный шаг в сторону более эффективной экономики строительства.

– Что делать?

– В мае 2017 года Правительство РФ утвердило Положение о проведении технологического и ценового аудита обоснования инвестиций, осуществляемых в инвестиционные проекты по созданию объектов капитального строительства, в отношении которых планируется заключение контрактов, чьим предметом является одновременно выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов капстроительства. Насколько мне известно, аналогичный подход планируется распространить и на остальные случаи. 

То есть, по существу, мы сейчас восстанавливаем и адаптируем к современным условиям предпроектную стадию. Именно в рамках института обоснования инвестиций будет осуществляться проработка основных (принципиальных) проектных решений, определение предполагаемой (предельной) стоимости строительства (с использованием для этих целей НЦС и стоимости проектов-аналогов) и подготовка проекта задания на проектирование. Аудит такого обоснования будет осуществляться экспертными организациями.

Введение этого института должно обеспечить значительное повышение качества исходных данных для проектирования и точность бюджетного планирования.

– Главгосэкспертиза России выступила и с инициативой введения нулевой стадии экспертизы, которая также нацелена на повышение качества исходных материалов. Когда может быть введена эта модель работы и что она будет из себя представлять? Изменится ли порядок проведения экспертизы?

– Сейчас идет работа над определением параметров оказания услуги, которая будет называться «консультационное сопровождение проектов» и она подразумевает оказания такой помощи на этапе подготовки документации. Запустить  услугу  планируем в апреле-мае 2018 года.

Консультации будут проводиться по таким вопросам, как, например, подбор типового проекта из базы ЕГРЗ, оформление документов и проверка корректности их заполнения и подписания, уточнение состава документов, подходов и требований к их подготовке и оформлению. Это необходимо для подачи заявления на проведение государственной экспертизы и прохождения этапа проверки комплектности и для определения наличия всех документов, связанных с получением разрешений различных органов исполнительной власти.

При этом порядок проведения экспертизы останется прежним. Введение практики консультационного сопровождения проектов позволит заявителю сократить сроки подготовки документации и проверки ее комплектности, а также поможет качественно подготовить документы и, тем самым, сократить общий срок проведения экспертизы, поскольку значительная доля замечаний экспертов в процессе экспертизы связана с отсутствием необходимых документов и согласований. 

– Какие данные будут консолидироваться в ЕГРЗ и что это даст?

– В реестр будут включены сведения о заключениях экспертизы, о представленных для проведения экспертизы результатах инженерных изысканий, проектной документации, проектной документации повторного использования, в том числе, экономически эффективной проектной документации повторного использования.

При этом неотъемлемой частью реестра станут не только сведения об этих документах, но и сами заключения, проектная документация и результаты инженерных изысканий, а также другие представленные для проведения экспертизы документы.

Структура Единого реестра заключений подразумевает формирование базы данных проектов-аналогов в разрезе технико-экономических показателей объектов капитального строительства, стоимости строительства и условий размещения объекта. Это позволит застройщикам осуществлять поиск необходимой проектной документации в целях планирования капитальных вложений и проведения сравнительной оценки эффективности будущего проекта (в реестре, в том числе, можно будет найти сведения о стоимости таких проектов, с учетом поправки на особенности места размещения объекта, климатические и иные природные условия и т.д.). Для государственных заказчиков Единый реестр заключений будет содержать консолидированную информацию об экономически эффективной проектной документации повторного применения, подлежащей обязательному применению при проектировании объектов за счет бюджетных средств.

Такой подход позволит, во-первых, вести поиск необходимой проектной документации в целях планирования капитальных вложений и проведения сравнительной оценки эффективности будущего проекта. Так как в ЕГРЗ будут и сведения о лицах, уполномоченных на распоряжение исключительным правом на проектную документацию либо правом на ее многократное использование, что даст возможность получить доступ к проектной документации непосредственно из реестра без необходимости обращения в организации, где хранится документация.

Кроме того, создание базы данных о проектах-аналогах позволит оптимизировать деятельность органов власти, осуществляющих оценку инвестиционных проектов с точки зрения эффективности использования средств бюджетов, направляемых на капитальные вложения, поскольку одним из важнейших элементов проверки является сравнение планируемого к возведению объекта с аналогичными, уже реализованными проектами. Однако надо понимать, что такое сравнение может быть корректным только в случае, если обеспечивается максимальное совпадение характеристик объектов (в том числе, по мощности, функциональному назначению, основным (принципиальным) конструктивным и планировочным решениям и т.д.): в отсутствие полноценной базы аналогов подбор объекта-аналога становится непростой задачей для заказчика.

– Как скажется на сроках проведения экспертизы и качестве проектов введение ЕРГЗ?

– Очевидно, что раскрытие и использование уже имеющейся информации, в том числе, при подготовке нового проекта на базе успешно реализованного, поможет сократить как временные, так и финансовые затраты, оптимизировать не только процесс разработки и реализации проекта, но и проведения государственной экспертизы.

– Безусловно, консолидация информации на одной платформе удобна и государству, и бизнесу, но нет ли угрозы того, что процедура прохождения экспертизы дополнится новыми требованиями и документами?

– Напротив, цель внедрения Единого реестра заключений – совершенствование механизмов получения информации о результатах экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий. При разработке ЕГРЗ применялись современные технологии построения информационных систем. Мы изначально закладывали условия интеграции реестра с Единой системой межведомственного электронного взаимодействия и Единой системой идентификации и аутентификации. Для работы новой системы создан отдельный центр обработки данных, объем которого может достичь одного петабайта.

Реестр создаст условия для проведения дальнейшей работы, в том числе, по сокращению перечня документов, представляемых техническим заказчиком в различные органы власти и организации, за счет обеспечения возможности истребования необходимых сведений о проектах и заключениях экспертизы в электронном виде, в том числе, посредством системы межведомственного электронного взаимодействия. 

Ведение Единого реестра заключений направлено и на совершенствование механизмов получения информации о результатах экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий. Это создаст условия проведения дальнейшей работы, в том числе, по сокращению перечня документов, представляемых застройщиком (техническим заказчиком) в различные органы власти и организации. Будет обеспечена возможность истребования необходимых сведений о проектах и заключениях экспертизы в электронном виде, в том числе посредством системы межведомственного электронного взаимодействия. Органы государственной власти и местного самоуправления, заинтересованные лица смогут получить сведения о заключениях государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий в электронном виде в режиме одного окна, независимо от местонахождения экспертной организации, ее ведомственной принадлежности и уровня ее информатизации.

По мере формирования реестра все необходимые данные будут консолидироваться в одном информационном ресурсе. Это позволит в перспективе исключить необходимость хранения одной и той же информации в разных информационных ресурсах – информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, архивах органов, осуществляющих контрольно-надзорную и разрешительную деятельность, архивах застройщиков и других.

– Кто сможет пользоваться реестром и на каких условиях?

– Сторонние пользователи смогут просматривать общедоступные сведения и делать запрос выписок из реестра, государственным заказчикам будет доступно и скачивание документов, относящихся к экономически эффективным проектам. Экспертные организации будут создавать проекты разделов/частей разделов ЕГРЗ и обращаться к ранее созданным разделам. Минстрой России помимо создания проектов разделов будет просматривать все сведения ЕГРЗ и проектную документацию государственных заказчиков. Главгосэкспертиза России, как оператор реестра, будет проводить администрирование системы и предоставлять необходимые сведения из базы. Экспертные организации получат доступ ко всем сведениям реестра в полном объеме, в том числе, к тем документам, которые включены в реестр по их инициативе. 

– Оператор будет исправлять ошибки, если они возникнут?

– Главгосэкспертиза России без инициативы организации, создавшей раздел проекта, не сможет вносить в него какие-либо изменения, так как ответственность за достоверность предоставленных в реестр сведений будут нести сами экспертные организации. Даже, если оператор обнаружит ошибку, он не вправе ее исправлять, но направит эту информацию в ответственную экспертную организацию с тем, чтобы там уже внесли необходимые изменения. Вносить изменения без инициативы экспертного органа сможет только Минстрой России и только в части экономически-эффективной проектной документации. 

– Важный вопрос о квалификации экспертов. Как оцениваете качество подготовки этих специалистов?

– В соответствии с устоявшейся традицией многие по-прежнему считают, что основная обязанность экспертов заключается только в оценке соответствия проектных решений требованиям технических регламентов и иным установленным требованиям. 

Такая задача действительно стоит перед каждым экспертом. Каждый проект должен соответствовать всем требованиям, установленным действующим законодательством. Этого требуют интересы общества и государства. Нужно при этом учитывать, что экспертное российское экспертное сообщество обладает уникальным интеллектуальным капиталом.

Никто лучше экспертов не может оценить, насколько оптимальны представленные в проекте принципиальные решения, соответствуют ли они этапу развития инженерной мысли, насколько экономически оправдан выбор того или иного инструментария, технологий и материалов. Но для понимания и принятия необходимости расширения сферы деятельности экспертов, требуется фундаментальное изменение восприятия роли экспертизы как самим экспертным сообществом, так и остальными участниками инвестиционного процесса.

В этом случае становится очевидным еще одно перспективное направление работы. В настоящее время сейчас в институте госэкспертизы фактически отсутствует налаженная система передачи опыта и накопленных знаний.

Необходимо создать доступ к базе знаний экспертов: формировать центры компетенций и проводить просветительскую работу. 

– Что-то уже сделано для решения этой задачи?

– Летом 2017 года Учебный центр Главгосэкспертизы России запустил новый пилотный проект по проведению платных семинаров, посвященных разъяснению сложных вопросов подготовки проектной документации и проведения инженерных изысканий. За это время эксперты и специалисты Главгосэкспертизы России провели семинары, посвященные важнейшим темам – от повышения качества отчетных материалов инженерно-геологических изысканий и проведения государственной экспертизы результатов инженерно-экологических изысканий до особенностей государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий объектов нефтяной, газовой и горнодобывающей отраслей, от соответствия проектов транспортной инфраструктуры санитарно-эпидемиологическим и экологическим требованиям до актуальных вопросов пожарной безопасности и подготовки проектной документации по строительству и реконструкции объектов химических, нефтехимических и нефтегазоперерабатывающих, взрыво-и пожароопасных производств…

– Представители реставрационного сообщества в регионах,  зачастую, высказывают ряд претензий, например, на слабое знание ФЗ-73 и ряда других документов, регулирующих реставрационные работы памятников культурного наследия, жалуются на отсутствие диалога с представителями Главгосэкспертизы… 

– Желание сохранить памятник для потомков присуще сотрудникам Главгосэкспертизы не в меньшей степени, чем представителям реставрационного сообщества. По поводу слабого знания 73-ФЗ экспертами ведомства я мог бы поспорить. Должен отметить, что мы встречаемся с обратной ситуацией – далеко не все реставраторы ориентируются в профильном законодательстве. Например, аттестация специалистов-реставраторов Министерством культуры Российской Федерации не требует подтверждения знания законодательства. Но не это главное. Для нас важно не предъявлять встречных претензий реставраторам в слабом знании законодательства РФ о градостроительной деятельности, о техническом регулировании (в том числе требований к обеспечению безопасной эксплуатации объектов капитального строительства), иногда в отсутствии документального подтверждения достоверности определения сметной стоимости. Для нас важно выполнять возложенную на нас контрольную функцию.

При реконструкции объектов культурного наследия, эксперты Главгосэкспертизы выполняют задачи по проверке документации и результатов инженерных изысканий, выполненных реставраторами; по проверке достоверности определения сметной стоимости, определенной реставраторами. И мы считаем необходимым рассматривать все обоснованные замечания проектировщиков–реставраторов как заинтересованной стороны.

В настоящее время, в целях улучшения диалога с представителями реставрационного сообщества, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации готовит аттестацию специалистов ведомства по направлению деятельности: «Охрана объектов культурного наследия». 

– Главгосэкспертиза в прошлом году получила сертификат соответствия международному стандарту качества ISO 9001:2015. Что пришлось сделать, чтобы внедрить новую систему управления, и, главное, зачем?

– Система менеджмента качества нужна любой организации. Но в условиях работы государственных экспертов она становится важнейшим инструментом, которым необходимо умело оперировать. Получение сертификата –это  итог долгой и кропотливой работы по внедрению системы в Главгосэкспертизе России и приведению ее в соответствие с международным стандартом. Мы шли к этому осознанно, постоянно меняясь изнутри, и эта работа потребовала вовлечения всех сотрудников ведомства. Внедрение системы началось в Главгосэкспертизе России в 2015 году, и подготовка к работе в новых условиях затронула все сферы деятельности учреждения: были проведены анализ действующей нормативной базы и ее совершенствование, создана система мониторинга всех операционных процессов и внедрены механизмы контроля и аудита, приняты другие управленческие решения.

Цель этих перемен очевидна, на мой взгляд. Начиная изменения с себя, мы хотим дать импульс к развитию всего института строительной экспертизы. Кроме того, для нас очень важно мнение наших заявителей. Мы уверены, что результативное использование системы менеджмента качества позволит создать конструктивные условия для нашей совместной работы. При этом не могу не отметить, что получение сертификата – только первый шаг: в ходе проведенных изменений и их аудита мы увидели свои сильные и слабые стороны, многое уже сделали и улучшили, система сформирована, однако нам предстоит еще немало работы.

– В ноябре 2017 года состоялось III Всероссийское совещание организаций государственной экспертизы. В чем его задача?

– Формат Всероссийского совещания организаций государственной экспертизы, которое проводится Главгосэкспертизой России при поддержке Минстроя России, позволяет коллегиально рассмотреть задачи, которые стоят сегодня перед экспертным сообществом, и выработать возможные пути их решения. В этом году в III Всероссийском совещании приняли участие более 200 представителей организаций государственной экспертизы изо всех регионов страны, представители Минстроя, правительства Москвы, Федерального дорожного агентства, Ростехнадзора, Госкорпорации «Росатом» и общественных объединений в строительстве.

В ходе дискуссий, которые продолжались весь день, мы обсудили приоритеты инновационного пути развития государственной экспертизы и ее роль в инвестиционном процессе, первые итоги работы с ФГИС ЦС и внедрение Единого государственного реестра экспертных заключений, переход к двухстадийному проектированию и оценке экономической эффективности проектной документации. Особое внимание было также уделено и таким важным вопросам, как проведение экологической экспертизы, повышение качества архитектурно-строительного проектирования, проект модельного кодекса этики экспертов, особенности и новеллы технического регулирования, повышения квалификации экспертов и совершенствования института их аттестации. 

Благодарим за помощь в подготовке интервью  и предоставленное фото 

 пресс-службу ФАУ «Главгосэкспертиза России»

Российское информационное агентство «Национальный альянс»

Еще на эту тему:

Цивилизационные ценности и роль независимых СМИ в цифровых трансформациях экономики

Роспатент и возможности коммерциализации интеллектуальной собственности.

Симпозиум ИКОМОС в Ярославле: «Культурное наследие – площадка для диалога»

ФСТЭК России отвечает на вопросы наших читателей

Социология, выборы и политика.Разговор с профессором Игорем Киселевым.

Двухуровневая банковская система. Что это такое?